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鎮(zhèn)鄉(xiāng)財政管理存在的主要問題及建議
近年來, 我們對本區(qū)多個鎮(zhèn)鄉(xiāng)黨委書記、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）長任期經(jīng)濟責任實施了審計，審計中發(fā)現(xiàn)鎮(zhèn)鄉(xiāng)財政在財務管理、項目管理、村居管理等方面仍然存在有法不依、有令不行、違法不究等現(xiàn)象。嚴重地影響了鎮(zhèn)鄉(xiāng)的經(jīng)濟發(fā)展和各項工作的正常開展。筆者根據(jù)近年從事鎮(zhèn)鄉(xiāng)審計的經(jīng)驗，淺談鎮(zhèn)鄉(xiāng)財政管理存在的問題及建議。
一、鎮(zhèn)鄉(xiāng)財政管理存在的主要問題
（一）預算管理流于形式
鎮(zhèn)鄉(xiāng)財政預算的編制和批復應按事權與財權相結合、根據(jù)鎮(zhèn)鄉(xiāng)正常運轉及事業(yè)發(fā)展的需要等原則編制，并采取“自下而上、自上而下”的形式報送和審批預算。而實際執(zhí)行中，鎮(zhèn)鄉(xiāng)財政收支并沒有真正按年初編制的預算執(zhí)行，財政人員往往只能按“領導意圖”安排支出；預算調整是“紙上談兵”的事。以2017年—2018年先后抽審的7個鎮(zhèn)鄉(xiāng)為例，審計實踐中，鎮(zhèn)鄉(xiāng)財政在預算管理方面主要存在以下問題。
1. 預算編制不完整
部分鎮(zhèn)鄉(xiāng)對收取的罰款、衛(wèi)生費等不開具正規(guī)票據(jù)，不納入預算管理，導致預算編制不完整。抽審的7個鎮(zhèn)鄉(xiāng)中，有5個鎮(zhèn)鄉(xiāng)收取的衛(wèi)生費合計101.95萬元，均未開具合規(guī)票據(jù)，也未納入預算收入，顯然預算編制就談不上完整。
2. 公用經(jīng)費預算超編
公用經(jīng)費應按財政“年度鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道綜合財政預算的通知”來編制，多數(shù)鎮(zhèn)鄉(xiāng)在實際編制公用經(jīng)費預算時，往往將預算收入扣除人員費用后的差額作為公用經(jīng)費，造成公用經(jīng)費預算超編。抽審的7個鎮(zhèn)鄉(xiāng)中，有6個鎮(zhèn)鄉(xiāng)系根據(jù)預算收入扣除人員費用后的差額編制公用經(jīng)費預算，比應編制金額455萬元多1158.99萬元，預算大幅度超編。
3. 預算執(zhí)行不力
多數(shù)鎮(zhèn)鄉(xiāng)未建立預算內控制度，預算編制既無明確的編制依據(jù)，也無相應的執(zhí)行約束力。雖然年初按部門進行預算編制，但各部門實際費用開支時，并未按預算進行控制，而是據(jù)實列支。抽審的7個鎮(zhèn)鄉(xiāng)，均存在大幅超預算列支公用經(jīng)費和人員經(jīng)費情況。7個鎮(zhèn)鄉(xiāng)公用經(jīng)費和人員經(jīng)費預算合計為10733.12萬元，實際開支15067.83萬元，超預算4334.71萬元，超支率40.39%。
4. 虛增非稅收入
大多數(shù)鎮(zhèn)鄉(xiāng)往往經(jīng)濟不發(fā)達，完成上級布置的財政任務壓力較大，部分鎮(zhèn)鄉(xiāng)就采取套取項目資金，再以虛假贊助費、捐贈收入、工作經(jīng)費的形式繳入鎮(zhèn)鄉(xiāng)財政，以虛增鎮(zhèn)鄉(xiāng)財政非稅收入。抽審的7個鎮(zhèn)鄉(xiāng)中，有6個鎮(zhèn)鄉(xiāng)虛增非稅收入1572.38萬元，其中：以套取項目資金虛增捐贈收入266.36萬元、以工作經(jīng)費虛增捐贈收入830萬元。
5. 決算不實
《預算法》要求編制決算要做到收支真實、數(shù)額準確。多數(shù)鎮(zhèn)鄉(xiāng)均只應對財政局決算要求，將報表“弄平”而不管實際支出數(shù)據(jù)，導致賬列數(shù)據(jù)與決算數(shù)據(jù)差距較大。抽審的7個鎮(zhèn)鄉(xiāng)中，有5個鎮(zhèn)鄉(xiāng)人員經(jīng)費少報決算1253.54萬元（實際支出8003.61萬元、報決算支出6750.07萬元），少報15.66%；有6個鎮(zhèn)鄉(xiāng)公用經(jīng)費少報決算324.71萬元（實際支出2912.94萬元、報決算2588.23萬元），少報11.15%；有7個鎮(zhèn)鄉(xiāng)三公經(jīng)費按控制數(shù)報決算283.62萬元，實際支出530.80萬元，超控制支出247.18萬元，超支率87.15%。
（二）財務管理不規(guī)范
由于鎮(zhèn)鄉(xiāng)工作條件比較艱苦，鎮(zhèn)鄉(xiāng)財務專業(yè)缺員嚴重，往往只能“拉郎配”，由沒有財務知識的人員擔任會計或出納，造成鎮(zhèn)鄉(xiāng)的財務管理極其不規(guī)范，賬務混亂。鎮(zhèn)鄉(xiāng)財務管理方面常見問題如下：
1.收入不完整
一是將收入記入往來，在往來中列收列支；二是租賃收入未能做到應收盡收；三是收取的零星收入不入賬，直接用于支出；四是配套費管理不嚴謹，很多鎮(zhèn)鄉(xiāng)都存在未收或少收配套費的現(xiàn)象。如：某鎮(zhèn)未嚴格執(zhí)行城市建設配套費80元/平方米的征收標準，對少數(shù)已建房配套費按40元/平方米標準收取，少收建房配套費6.60萬元。
2.費用支出不規(guī)范
一是支出票據(jù)不合規(guī)，以未復寫的發(fā)票或白條、復印件列支費用的現(xiàn)象時有發(fā)生；二是仍然存在虛假采購物品套取現(xiàn)金處理違規(guī)支出的行為；三是接待費化整為零、食堂超標接待等變相公款吃喝現(xiàn)象有抬頭之勢。
3. 變相發(fā)放津補貼和福利
十九大以來，經(jīng)過一系列專項整治，違規(guī)發(fā)放津補貼和福利的行為得到有效遏制，但個別鎮(zhèn)鄉(xiāng)仍賊心不死，采取更為隱蔽的手段，發(fā)放津補貼和福利。一是利用審批和管轄權限，將違規(guī)津補貼轉嫁給相關企業(yè)；二是虛購物品套取現(xiàn)金，用以違規(guī)發(fā)放津補貼；三是濫用“集體決策”，超標準發(fā)放津補貼。審計中我們發(fā)現(xiàn)，某鎮(zhèn)以“集體決策”形式自定標準，向115名職工發(fā)放各種補助206.17萬元。其中：發(fā)放在職職工拆遷補助、值班費等167.36萬元；發(fā)放村居干部的誤工、征地等補助36.41萬元；發(fā)放視察補助2.40萬元。
4. 干部、職工長期未在崗，吃空餉
部分鎮(zhèn)鄉(xiāng)領導礙于情面，對個別“在編不在崗、拿錢不干活”的職工“睜一只眼，閉一只眼”，造成個人“吃空餉”現(xiàn)象時有發(fā)生，致使國家財政資金損失。2013年至2016年期，某鎮(zhèn)5名職工涉及吃空餉63.19萬元（3名行政人員34.55萬元、2名事業(yè)人員28.64萬元）。
5. 不符合條件人員享受各項補助
部分鎮(zhèn)鄉(xiāng)對民生資金監(jiān)管不到位，導致不符合條件的人員享受低保、五保等各項補助。以前述抽審的7個鎮(zhèn)鄉(xiāng)為例，我們統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)有126名不符合條件人員享受低保、三無人員、五保等各項補助52.33萬元，其中死亡107人享受補助36.67萬元、參保16人享受補助15.19萬元、財政供養(yǎng)人員2人享受補助0.11萬元、退休人員1人享受補助0.36萬元。
6. 違規(guī)出借資金
一是以扶持鎮(zhèn)鄉(xiāng)企業(yè)的名義，出借資金給企業(yè)周轉，且時間長、數(shù)額大，致使國有資金無法發(fā)揮應有效益；二是職工借款長期不歸還，占用國有資金。
7. 資產(chǎn)管理不到位
一是資產(chǎn)盤點程序執(zhí)行不到位，致使長期賬實不符；二是重大資產(chǎn)處置未經(jīng)集體決策和資產(chǎn)評估，造成處置價格較低，形成國有資產(chǎn)損失。
（三）工程項目管理意識不強，違規(guī)問題較多
大部分鎮(zhèn)鄉(xiāng)嚴重缺乏專業(yè)的工程管理人員，基本上都是由其他工作人員兼任，因此，不管是工程前期準備、招投標，還是合同簽訂、施工及竣工驗收等環(huán)節(jié)，都缺乏規(guī)范管理。常見問題如下：
1. 工程招標管理不規(guī)范
一是將應該公開招標的項目，“化整為零”規(guī)避招標；二是以應急工程、搶險工程等名義先確定國有性質施工單位，再分包或轉包；三是以“集體決策”名義，搭邀請招標的便車，違規(guī)擴大邀標范圍；四是對圍標、串標行為審查不到位，未對投標文件的內容和IP地址進行雷同性審查。2017年在一個道路整治工程項目中審計發(fā)現(xiàn)，業(yè)主單位某領導先以工期緊為由，向主管部門申請邀請招標，再以“集體決策”名義將工程發(fā)包給某有國有施工單位，暗地里又與該單位串通，將工程拆分轉包給自已的親屬朋友承建。該領導為達到違規(guī)承接工程的目的，導演了一場自以為高明的操作，然終難逃法眼，目前該線索已移送相關部門處理。
2．對項目承建單位監(jiān)管不到位，工程掛靠和轉包行為時有發(fā)生
一是對工程掛靠和轉包行為，視若無睹，致使法律糾紛不斷，工程質量也難以保證；二是對惡意低價搶標單位，缺少考察，承建單位往往以偷工減料、以次充好等手段牟利，致使工程質量低下，問題頻發(fā)。如近期抽審的某鎮(zhèn)8個項目中，有4個項目系自然人譚某某、張某某借用相關施工單位資質承建，因偷工減料，造成多計工程費30.27萬元。
3. 合同管理不規(guī)范
一是主合同或補充合同在工程金額、工程量、工期等方面違背招標文件實質性條款，造成投資額增大，工期滯后；二是補充合同隨意改變主合同約定的結算原則，致使多結算工程款；三是合同約定不清、內容不明，導致糾紛不斷。
4. 未按規(guī)定扣收各項保證金
建設項目中收取各項保證金不但是政策性要求，也是保證建設項目正常開展，懲罰建設過程中不當行為的保證，很多鎮(zhèn)鄉(xiāng)對建設項目質量保證金的扣收還是比較重視，但對收取投標保證金、低價中標保證金、履約保證金的意識較差，致使項目在實施過程中出現(xiàn)的各種不當行為缺少懲罰性保證，影響工程建設。在前述抽審的7個鎮(zhèn)鄉(xiāng)中，有130個項目未收或少收履約保證金等各項保證金903.48萬元。
5. 工程驗收把關不嚴，導致多計工程費
鎮(zhèn)鄉(xiāng)工程項目多數(shù)投資額較小，特別是100萬以下的項目基本都由鎮(zhèn)鄉(xiāng)自行辦理結算，由于大部分鎮(zhèn)鄉(xiāng)沒有專業(yè)的工程管理人員，加之部分鎮(zhèn)鄉(xiāng)人員責任心不強，驗收工作履職不認真，施工單位虛報的工程量難以被發(fā)現(xiàn)，致使多計工程費。近期我們抽審了34個100萬元以內的自辦結算項目，有22個項目（占抽查數(shù)的64.71%）多計工程費104.05萬元，審減率10.66%。其中4個人行便道項目的長度和寬度均不夠，多計工程費53.55萬元。
6. 未建立內控制度導致工程項目管理較差
多數(shù)鎮(zhèn)鄉(xiāng)未按《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》要求，建立與工程項目相關的內控制度，導致工程項目管理較差。
（四）村居財務管理薄弱，問題頻發(fā)
村居管理是鎮(zhèn)鄉(xiāng)管理的重要一環(huán)，直接關系到村民的切身利益。規(guī)范村居管理，特別是預防村居財務管理上容易出現(xiàn)的腐敗問題，是一項重要工作。當前村居財務管理存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
1. 個別村居干部有“匪”氣，不會作為、亂作為
有的村居干部法紀意識薄淡，有“匪”氣，頂風違紀，在土地征收、“三資”管理、民生資金等領域搞優(yōu)親厚友、截留克扣、吃拿卡要，影響了“村支兩委”和村干部的公信力。如某村支書藏某某在審核D級危房改造補助對象過程中，搞吃拿卡要，最終被開除黨籍。
2. 村居干部違規(guī)承包本村工程
隨著新農村建設力度加大，一些村居干部插手、承接本村公共建設項目，“既當裁判員又當運動員”，損害了農村干部廉潔形象，侵蝕了群眾的信任感，公平公正難以保證，極易導致腐敗問題的產(chǎn)生，工程質量也難以保障。2018年我們抽審了某鎮(zhèn)6個村級道路工程，有5個工程未按規(guī)定實施競爭性比選，而直接發(fā)包給不具備相關建筑質資的村干部實施，由于監(jiān)管缺位，造成多計工程造價14.86萬元，綜合差異率11.53%。
3. 資金管理較差，公款私存現(xiàn)象普遍
由于村居缺少專業(yè)的財務人員，村居報賬員大多由村居干部兼任，這些兼職報賬員既有權利又缺少監(jiān)督，往往將村居部分收入違規(guī)存到村居干部個人賬戶，形成公款私存，個別村居甚至出現(xiàn)私設小金庫、私分公款等違法行為。2016年至2017年間，某村在實施本村的生產(chǎn)生活便道項目中，采取虛造“項目材料費用結算單”和虛開發(fā)票等手段，虛構碎石、河沙、水泥等的運費及二次轉運費，套取財政資金25.43萬元，存入村主任馮某某個人銀行賬戶，其中9萬元被6名村干部私分，造成惡劣影響，案件線索已移送紀委處理。
4. 民主管理和村務公開不規(guī)范
民主管理和村務公開是農村村務管理的重要一環(huán)，但部分村居不把民主管理和村務公開當回事，比如村務公開內容不完整、避重就輕，村務公開平臺建設不與時俱進、形式陳舊，村務公開時間沒規(guī)律甚至常年空著，村務公開工作缺乏經(jīng)常性和規(guī)范化，致使村務公開欄成了“假把式”“花架子”，造成部分群眾對村居財務數(shù)據(jù)持懷疑態(tài)度，信任感較差。
5. 村居干部無依據(jù)領補助
部分村居干部不遵守《村民委員會組織法》，在無村委會會議記錄及誤工補助標準的情況下，濫用職權，以誤工補助等名義領取補助。近兩年來，我們審計某鎮(zhèn)5個村居賬務，有28名村組干部，未經(jīng)村委會集體決策，以誤工補助名義直接領取18.30萬元。
二、 解決鎮(zhèn)鄉(xiāng)財政管理問題的建議
為進一步加強和改進鎮(zhèn)鄉(xiāng)財政財務管理，切實維護財經(jīng)秩序，更好地促進鎮(zhèn)鄉(xiāng)經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，針對鎮(zhèn)鄉(xiāng)財政管理存在的問題，提出以下對策：
（一）規(guī)范預算管理，強化預算的控制力
嚴格執(zhí)行《預算法》,按“財權與事權相結合”的原則編制財政預算，并嚴格遵照執(zhí)行。在執(zhí)行過程中如遇到事權調整變化，要按規(guī)定進行預算調整，保障鎮(zhèn)鄉(xiāng)正常運轉。
（二）加強決算管理，嚴禁弄虛作假編報決算
杜絕以虛假贊助、工作經(jīng)費、套取項目資金等方式虛增非稅收入。要嚴格執(zhí)行國家統(tǒng)一的財務制度，各類支出要據(jù)實列報，做到賬、表相符，嚴控三公經(jīng)費支出。
（三）加強隊伍建設，提高人員素質
隊伍建設是各項工作順利進行的保證。人事部門要將精通業(yè)務、素質好的人員選拔到相應工作崗位上來；建立培訓常態(tài)機制，并通過各種考核不斷提高人員的業(yè)務素質。
（四）嚴把民生資金補助關口，將惠民政策落到實處
針對各鎮(zhèn)鄉(xiāng)普遍存在民生資金監(jiān)管不到位，導致不符合條件人員享受低保等補助情況，各鎮(zhèn)鄉(xiāng)要充分利用大數(shù)據(jù)，嚴格審核補助戶實際情況，及時掌握補助戶變動信息并作相應調整。
（五）規(guī)范工程項目管理，杜絕虛列支出套取項目資金
各鎮(zhèn)鄉(xiāng)要完善項目管理內控制度，嚴格按照法律法規(guī)進行項目管理，規(guī)范鎮(zhèn)鄉(xiāng)本級、村居資金的監(jiān)管，嚴格按照合同收取和扣留各項目保證金及支付工程款，加強工程項目驗收管理，規(guī)范結決算審核，避免多計工程費，杜絕虛列項目支出套取資金。
（六）進一步加強村居財務管理
一是村居財務收支要嚴格執(zhí)行“村財鎮(zhèn)管”，村居的各種收入都必須及時全額存入指定設立賬戶，不得公款私存，更不得設賬外賬；二是要加強對村居的資金管理，村居報賬員實行備用金制度，不允許將資金直接轉賬到村居干部個人賬戶；三是規(guī)范村居開支，未經(jīng)村民主理財小組和村務監(jiān)督委員會審簽，不得列支；四是要按《村民委員會組織法》等法律法規(guī)規(guī)范村居干部補助；五是嚴格執(zhí)行村務公開，自覺接受村民監(jiān)督。
（七）加強財經(jīng)法紀學習，增強法紀意識
各鎮(zhèn)鄉(xiāng)應加強包括村居干部在內的財經(jīng)法紀培訓和學習，增強法紀意識，杜絕各類違規(guī)違紀行為。
審計四部
黃林東
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