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近日，中國保監(jiān)會、財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強保險資金運用管理支持防范化解地方政府債務(wù)風險的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），強調(diào)為保險資金運用提供服務(wù)的律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等中介服務(wù)機構(gòu)及其有關(guān)人員，要遵守執(zhí)業(yè)規(guī)范和職業(yè)道德，客觀公正、勤勉盡責，獨立發(fā)表專業(yè)意見。重慶立信
那么，《指導(dǎo)意見》的主要內(nèi)容有哪些？會計師事務(wù)所等中介服務(wù)機構(gòu)及其人員在其中能起到什么樣的作用？該如何作為？《財會信報》記者就此采訪了業(yè)界專家。
中介服務(wù)機構(gòu)及有關(guān)人員應(yīng)獨立發(fā)表專業(yè)意見
《指導(dǎo)意見》指出，黨的十九大報告指出，要堅決打好防范化解重大風險等攻堅戰(zhàn)。為深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神，落實全國金融工作會議和中央經(jīng)濟工作會議部署，強化保險機構(gòu)責任意識，支持保險機構(gòu)更加安全高效服務(wù)實體經(jīng)濟，防范化解地方債務(wù)風險。
《指導(dǎo)意見》明確了保險資金運用涉及地方政府舉債融資行為的政策邊界，提出要規(guī)范保險資金投資，堅決制止違法違規(guī)舉債擔保行為。
《指導(dǎo)意見》明確，保險機構(gòu)應(yīng)當嚴格執(zhí)行《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國擔保法》和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)[2014]43號)等法律和規(guī)定，依法合規(guī)開展投資業(yè)務(wù)，鼓勵保險機構(gòu)購買地方政府債券，嚴禁違法違規(guī)向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔保。地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，向保險機構(gòu)違法違規(guī)或變相舉債。除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得對保險機構(gòu)投資業(yè)務(wù)中任何單位和個人的債務(wù)提供任何方式的擔保。
《指導(dǎo)意見》要求，著力強化行業(yè)風險管理。保險業(yè)相關(guān)行業(yè)組織應(yīng)當切實發(fā)揮行業(yè)平臺作用，在基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃等保險資產(chǎn)管理產(chǎn)品注冊、登記相關(guān)工作中，依法加強對保險資金運用涉及的地方債務(wù)風險的監(jiān)測，嚴格查驗投資合規(guī)性。同時，加快探索建立行業(yè)性的區(qū)域信用風險評估框架，逐步健全行業(yè)性風險預(yù)警機制，及時向保險機構(gòu)提示風險。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計劃單列市）政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要加快建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制，統(tǒng)計監(jiān)測涉及保險機構(gòu)的政府中長期支出事項以及向融資平臺公司提供的債權(quán)投資情況，加強信息共享和數(shù)據(jù)校驗，定期通報監(jiān)測結(jié)果，支持保險機構(gòu)完善風險管理體系。
《指導(dǎo)意見》強調(diào)，嚴格落實市場主體責任。保險機構(gòu)作為保險資金運用主體，要嚴格落實風險管理責任。保險機構(gòu)違法違規(guī)向地方政府提供融資的，應(yīng)當自行承擔相應(yīng)損失，并依規(guī)追究相關(guān)機構(gòu)和人員責任。為保險資金運用提供服務(wù)的律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等中介服務(wù)機構(gòu)及其有關(guān)人員，要遵守執(zhí)業(yè)規(guī)范和職業(yè)道德，客觀公正、勤勉盡責，獨立發(fā)表專業(yè)意見。其未盡責履職，或出具的報告含有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏的，應(yīng)當承擔相應(yīng)法律責任。
《指導(dǎo)意見》有利于正面引導(dǎo)保險機構(gòu)和地方政府盡職履責開展舉債融資行為，有利于強化保險機構(gòu)責任意識，防范化解地方債務(wù)風險，實現(xiàn)行業(yè)和實體經(jīng)濟發(fā)展的雙贏。下一步，保監(jiān)會將進一步配合財政部等相關(guān)部門完善有關(guān)政策，形成監(jiān)管合力，更好地發(fā)揮政策效果。
中央財經(jīng)大學(xué)中財-鵬元地方財政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成在接受《財會信報》記者采訪時表示，《指導(dǎo)意見》重申了保險資金參與地方政府融資的政策界限，要求保險資金不得參與地方政府違規(guī)舉債行為，包括PPP、政府投資基金和投融資平臺，也進一步明確了保險資金運用的責任主體。這些規(guī)定有利于保證保險資金安全，控制地方政府債務(wù)蔓延。
注冊會計師簽發(fā)的審計報告有三方面作用
知名財稅審專家、資深注冊會計師劉志耕在接受《財會信報》記者采訪時指出，通過《指導(dǎo)意見》對中介服務(wù)機構(gòu)及人員提出的要求可以看出，保險資金的運用需要會計師事務(wù)所等中介機構(gòu)提供中介服務(wù)，同時，提供中介服務(wù)的機構(gòu)及其有關(guān)人員必須承擔相應(yīng)的執(zhí)業(yè)責任。
劉志耕從會計師事務(wù)所的角度分析了其在防范化解地方政府債務(wù)風險中所起的作用。
劉志耕認為，之所以賦予會計師事務(wù)所在保險資金運用中的重要職責，是因為會計師事務(wù)所注冊會計師簽發(fā)的審計報告，具有鑒證、保護和證明三大方面的作用。
從鑒證作用來看，注冊會計師簽發(fā)的審計報告不同于政府審計和內(nèi)部審計的審計報告，是以超然獨立的第三者身份對被審計單位財務(wù)報表合法性、公允性發(fā)表的意見。這種意見具有鑒證作用，得到了政府和社會各界的普遍認可。財政、稅務(wù)等政府有關(guān)部門，證券、金融、保險等機構(gòu)以及投資者了解、掌握企業(yè)的財務(wù)狀況和經(jīng)營成果的主要依據(jù)就是企業(yè)提供的財務(wù)報表，但財務(wù)報表是否合法、公允則主要依據(jù)注冊會計師的審計報告作出的判斷。如企業(yè)的股東及各類投資人就主要依據(jù)注冊會計師的審計報告來判斷被投資企業(yè)的財務(wù)報表是否公允地反映了財務(wù)狀況和經(jīng)營成果，以進行投資決策等。
從保護作用來看，注冊會計師通過審計，可以對被審計單位財務(wù)報表出具不同意見類型的審計報告，讓財務(wù)報表信息使用者增強對財務(wù)報表的了解程度，可以使得財務(wù)報表信息使用者提高或降低對財務(wù)報表的信賴程度，從而在一定程度上對被審計單位的財產(chǎn)、債權(quán)人和股東的權(quán)益及企業(yè)利害關(guān)系人的利益起到保護作用。如保險公司為了降低保險資金的投資風險，在進行投資前必須查閱被投資企業(yè)的財務(wù)報表和注冊會計師的審計報告，了解被投資企業(yè)的經(jīng)營情況和財務(wù)狀況。保險公司根據(jù)注冊會計師的審計報告做出的投資決策，則可以降低投資風險，從而起到保護保險資金安全的作用。
從證明作用來看，審計報告是注冊會計師對審計工作完成情況及其結(jié)果所作的總結(jié)，它可以表明審計工作的質(zhì)量并明確注冊會計師的審計責任。因此，審計報告可以對審計工作質(zhì)量和注冊會計師的審計責任起到證明作用。通過審計報告，可以證明注冊會計師在審計過程中是否實施了必要的審計程序，是否以審計工作底稿為依據(jù)發(fā)表審計意見，發(fā)表的審計意見是否與被審計單位的實際情況相一致，審計工作的質(zhì)量是否符合要求。通過審計報告，可以證明注冊會計師對審計責任的履行情況。
會計師事務(wù)所及注冊會計師應(yīng)有所為有所不為
正是因為法律賦予了注冊會計師出具的審計報告具有鑒證、保護、證明這三大作用，會計師事務(wù)所可以通過實施審計工作出具審計報告獲取必要的報酬。但是，法律在賦予注冊會計師權(quán)利的同時，必然要求會計師事務(wù)所和注冊會計師承擔相應(yīng)的責任，進行相應(yīng)的約束。
因此，會計師事務(wù)所應(yīng)有所為有所不為。劉志耕認為，會計師事務(wù)所和注冊會計師應(yīng)做到以下幾個方面。
一是會計師事務(wù)所必須建立健全質(zhì)量控制制度，不僅要確保對質(zhì)量控制的全部要求有效傳達至每一位從業(yè)人員，而且還必須嚴格規(guī)范注冊會計師及助理人員的執(zhí)業(yè)行為。
二是會計師事務(wù)所要從業(yè)務(wù)接洽開始執(zhí)行質(zhì)量控制，直至整個審計工作全面完成。注冊會計師要以敏銳的風險意識審慎甄別每一項審計業(yè)務(wù)，發(fā)表每一條審計意見，對不合理或舞弊跡象保持合理的職業(yè)懷疑和應(yīng)有的職業(yè)謹慎，確保對質(zhì)量控制制度的執(zhí)行落到實處并取得最大成效，確保執(zhí)業(yè)質(zhì)量。
三是注冊會計師必須努力提高自己的執(zhí)業(yè)水平和專業(yè)勝任能力，強化風險意識，時刻保持必要的職業(yè)謹慎。不但要牢固樹立防范審計風險的能動性，而且要將控制審計風險的措施覆蓋到每個審計項目的每個環(huán)節(jié)。要嚴格按照審計準則的要求執(zhí)行審計程序，嚴格遵守質(zhì)量控制制度，勤勉盡責，確保將每一個審計項目的審計風險降到可以接受的低水平。
四是會計師事務(wù)所和注冊會計師必須在對被審計會計報表真實情況取得充分適當審計證據(jù)的基礎(chǔ)上，就財務(wù)報表是否在所有重大方面按照適用的財務(wù)報告編制并實現(xiàn)公允反映形成審計意見。為了形成審計意見，注冊會計師還應(yīng)該針對財務(wù)報表整體是否存在由于舞弊或錯誤導(dǎo)致的重大錯報得出結(jié)論，確定是否已就此獲取合理保證。
結(jié)合上述保險資金投資問題，注冊會計師在對保險資金擬使用對象進行審計時，一定要對被審計單位是否存在粉飾財務(wù)狀況和經(jīng)營業(yè)績、投資項目的可行性、是否具備償債能力等問題予以特別關(guān)注，要確保出具的審計報告不含有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或重大遺漏，確保所發(fā)表的審計意見客觀公正。
劉志耕最后表示，當涉及到資金、債務(wù)、財稅、投資、舉債、融資、風險等審計或服務(wù)問題時，注冊會計師可以說是最權(quán)威、最全面的行家里手，《指導(dǎo)意見》將保險資金運用中的相關(guān)服務(wù)及責任交給律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等中介服務(wù)機構(gòu)及其有關(guān)人員非常恰當。這不僅是市場運作的本質(zhì)要求，同時也是政府簡政放權(quán)、放管結(jié)合和轉(zhuǎn)變政府職能的重要體現(xiàn)，是按照市場規(guī)律由各單位、各部門各司其職，各負其責的具體體現(xiàn)。
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